东莞市国土资源局

《东莞市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作实施方案》作政策解读。

一、改革的重大意义

二级市场是我国城乡统一建设用地市场的重要组成部分。我国实行土地有偿使用制度近30年来，土地二级市场对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程发挥了积极作用。但随着经济社会发展和改革深入，土地二级市场运行发展中的一些问题也逐步凸显，交易规则不健全，政府的服务和监管不完善，交易信息不对称、交易平台不规范等问题比较突出，制约了存量土地资源的盘活利用，难以满足新型城镇化和经济转型发展需要。

为落实党的十八届三中全会关于完善土地二级市场的决策部署和中央全面深化改革工作的要求，2017年1月，经党中央、国务院同意，国土资源部决定在全国34个市县开展土地二级市场试点改革，为接下来的改革工作和相关法律制度的修改创造经验，并选定了我市作为全省唯一一个开展试点的地级市。

市委市政府高度重视完善土地二级市场试点工作，专门成立了以市长为组长，分管副市长为副组长、相关单位为成员的领导小组，全面统筹协调推进试点工作。我市制定的《实施方案》也于 5月18日获得国土部批复同意，是全国第一批获批的试点城市之一。

二、改革的主要政策红利

我市制定的《实施方案》，立足东莞实际，坚持问题导向，聚焦核心问题，可以归纳为六大红利，主要包括：

（一）统筹两级土地市场，推动一、二级市场联动

针对土地资源消耗过快、后备土地资源紧缺、存量土地资源低效利用等问题，我们围绕“供给侧”改革核心，推进一、二级土地市场联动，提出作价出资和土地租赁有偿使用、土地1.5开发等特殊措施。作价入股和土地租赁均是法律规定的有偿使用方式，主要应用于一级市场，但在我市呈现出两级市场联动的特殊情况。我市轨道交通项目建设需要以土地收入弥补建设支出，亟需以作价出资方式供地，以减轻资金流动压力；在滨海湾新区（长安新区）、南城商务区等地，由于前期投入费用较大，需要引进项目承租方以先承租再分租等方式分担费用风险。本次试点将上述两项特殊政策纳入改革范畴，将有力推动轨道交通和滨海湾新区和南城商务区的发展。

（二）坚持制造业立市方向，全力保障产业用地

我市推行“产业兴市”，对产业用地的扶持和监管是本次改革的重点。《实施方案》一方面坚持“控”，切实加强产业用地履约监管〔第（二）项第2点〕，将投资税收等监管协议纳入出让合同。企业未兑现投资强度和税收承诺的，限制土地转让，倒逼落实投资协议要求。此举将有效防止个别企业在取得政府优惠后卖地套现等行为。另一方面我们大力推动“盘”，支持产业用地盘活整合、鼓励企业做大做强〔第（四）项第3点〕。企业取得产业类用地后，需要重新成立具备资质的项目开发子公司，或采取作价出资方式与第三方成立合资公司对土地资源进行盘活、整合的，允许其办理转让，不受开发投资强度25%的限制。以此进一步延伸，因公司合并、分立、改制、重组、破产清算等原因转移产业用地、科研用地的，同样按照上述原则处理。“控”和“盘”两项政策是并行关系，受让土地的企业必须全部承接原来与政府签订的投资协议，否则不得再对外转让，防止钻政策空子搞交易变现。同时，在这里再次强调，上述特殊政策仅限于产业用地（工业、科研大类），不适用于经营性房地产。

（三）明晰和放宽转让条件，提高资源配置效率

一是进一步明晰转让与变更的关系。转让与变更在适用法律和税费等上有重大区别，是土地资产流转重点考虑的税费成本。2013年，省国土厅和省地税局印发了《关于明确土地变更登记工作中有关问题的通知》，对企业改制、合并、分立等情形适用进行了一定程度的明晰，接下来我们将在省文件的基础上，进一步厘清不同情形，降低交易税费，促进企业盘活资产。〔第（四）项第1点〕

二是进一步明晰股权转让与土地转让的关系。企业股权转让是否构成土地使用权的转让，业界多有争议。根据国土资源部的最新指导精神，我们认为，股权作为虚拟资本，股权转让并不意味着公司财产的转让，股权转让不属于土地使用权转让；仅发生股权转让的，无需再办理土地转让手续。该措施将进一步丰富整合土地资源的路径选择。〔第（一）项第2点和第（四）项第3点〕

三是进一步明晰转让与规划的关系。由于城市建设的需要，我市城乡规划调整频繁，新的规划用途与原批准土地用途存在衔接问题，城市建设、公共设施等需要占用甚至切割了部分项目用地，导致无法转让，抵押。我们认为，在没有对原权利人予以补偿并收回土地的情况下，应当充分尊重原已批建设用地使用权，不能以规划调整为由限制土地使用权转让和抵押。为此，我们明确该类土地按照原有的规划条件办理补办出让、转让、抵押等手续。因产业转型升级需分割或合并土地的，在办理次序和流程上还可以优化：对分割转让的，由转让方先分割，再按分割后的宗地转让；对合并转让的，先按各自宗地分别转让，归集到同一权利人后，再办理合并手续。此项政策将有效解决我市大量历史遗留问题，为企业明晰产权提供有效的法律支撑。〔第（五）项第1点〕

四是明晰行政管理与司法裁决的关系。在司法实践中，部分土地、房产由于历史原因手续不全或存在瑕疵，导致无法过户，影响了执行效率。本次试点政策再次重申最高人民法院（法发[2004]5号）以及（法〔2012〕151号）两份司法解释，国土、房管理部门在协助法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查，认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项，最大限度保证司法裁决及时执行。〔第（五）项第3点〕

（四）放宽抵押审查条件，大力保障抵押融资

不动产是企业融资的主要抵押物，但是由于种种历史原因，抵押的限制过多过严，在一定程度上限制了企业做大做强。在这次试点过程中，我们专门提出了一些改革措施〔第（四）项第4点〕，主要包括：

一是放宽抵押主体的合法性审查。过去基于金融秩序的考虑，贷款人（抵押权人）没有金融贷款机构资质的，不允许以借贷合同设定抵押权。该限制已明显不符合当前借贷主体多元化的现实，为此，根据最高人民法院对民间借贷合同的最新司法解释和国土资源部的改革方向，我们放宽了抵押主体的限定，允许各类借贷主体都可以设立抵押权。此举将极大地激发金融市场活力，为企业抵押融资提供更多元化的选择。

二是放宽地上建筑物的条件审查。这是结合东莞实际的重大政策突破。由于历史原因，我市部分项目在取得土地后就动工建设，没有办理规划报建和房产登记，即“有土地证无房产证”。按照不动产统一登记规定，对这些未依法处理的违法建筑，不得办理各项登记业务，包括抵押登记。但是，鉴于该类问题确属历史遗留问题，短时间内无法彻底化解，为此，我们专门提请上级批准放开此类不动产的抵押和转让，其违反规划、住建等方面问题，由规划、住建部门另行追究法律责任。权利证书中可以只登记合法的土地权利，不登记房产权利，并明确告知受让方存在的权利瑕疵。经市委市政府研究，该政策目前暂时在倍增企业范围内试行，成熟后再在全市推广。

（五）加强划拨土地管理，逐步完善监管体系

划拨土地是国家无偿提供给用地单位使用的土地，没有年期限制，本质上属于国有资产，因此使用对象和用途有严格限定，其出租、转让、抵押等权能都受国家法律限制。但由于历史原因，划拨土地的管理还不到位，此次试点，国家专门要求各试点地区采取有力措施，加强划拨土地的管理。按照上级要求，我们为加强划拨土地管理制订了相关措施。

一是加强出租管理。严格落实法律规定，没有地上建筑物的空地或者虽然有地上建筑物但没有合法产权手续的划拨土地，不得出租；划拨土地出租的租金，要按规定上缴财政。市国土局将与市财政局、市国资委等部门建立沟通协调机制，进一步规范划拨土地出租和租金收缴制度。〔第（二）项第3点〕

二是规范转让管理。划拨土地虽属于国有资产，但经依法批准并补办出让手续、补缴土地出让金后，也可以转让。由于历史沿革等原因，原已批准划拨土地由于不符合现今划拨目录，导致在补办出让上出现问题。本次试点按照实事求是、新旧兼顾的原则对划拨土地转让进行了规范。对符合现行划拨目录的，依法仍可以无偿使用的，保留划拨性质，不用补缴出让收入或土地收益，允许直接转让；对不符合现行划拨目录的，由受让方补办出让手续、补缴土地出让收入后转让。对我市老城区、老镇区在登记确权时登记为国有划拨性质的私人住宅用地，为尊重历史、还利于民，计划采取定额收取土地收益等方式允许转让。〔第（四）项第2点〕

三是开展划拨土地抵押业务。对划拨土地需要抵押融资的，可以依照国家和省有关规定先计算出应当补缴的土地出让金（估算值），在实现抵押权时，变现所得价款在缴纳土地出让金后方可由抵押权人优先受偿。此举既保障了权利人的融资需要，又确保国有资产不流失。〔第（四）项第4点〕

（六）加强二级市场平台建设，构建公平公正公开的市场环境

统一、规范、权威、透明的交易平台，是确保市场健康、有序的前提条件。2016年，原市土地交易中心已划转至市公共资源交易中心，全市土地一级市场交易全部由公共资源交易中心负责。根据《实施方案》，我们将在公共资源交易中心的交易平台基础上进一步拓展二级交易服务。

一是实现“全透明”信息共享。逐步实现市场主体的交易信息、成交信息在平台上进行实时发布和共享，对接后台土地管理、规划和不动产登记信息数据库，核实土地情况，过滤错误虚假不实交易资料，建成最规范、最权威、最透明的信息发布和交易平台。

二是丰富“一站式”政府服务。充分发挥机构优势，逐步在土地政策咨询、不动产信息查询、财政税费缴纳、交易公证鉴证等方面提供便利，增设不动产、财政、税务等驻点服务窗口，形成一站式服务体系。

三是强化“地毯式”数据监测。在交易平台的基础上汇总全市交易成交和最终登记数据情况，增加对两级土地市场交易信息的归集、查询、统计和分析职能，完善监测体系，研判市场形势，及时发布权威的统计分析报告，引导市场健康良性发展。

四是建立“网格式”地价监管。本次试点我们大胆探索采用区片市场价实施价格监管，推进建立基准地价、标定地价、区片市场价三个尺度的标准体系，方便市场主体随时查询区片内土地市场交易参考价格，稳定交易成本预期；同时我们也强化了价格监管，要求交易主体应当如实申报交易价格，申报价格原则上不得低于区片市场价。〔第（二）项第4点〕

三、关于改革的几点建议

本次试点时间较短，2018年12月底国土资源部就要总结试点经验报送党中央、国务院，因此留给地方的运行时间十分紧迫。为此，在这里我提出三个希望：

一是希望各镇街（园区）要注意推广。本次试点改革措施来之不易，几个关键的政策突破点均坚持问题为导向，围绕各镇街（园区）当前普遍反映的土地问题、历史遗留问题，有针对性地提出的。希望各镇街（园区）结合当地实际做好政策推广，把政策红利吃准、吃透、吃好。

二是希望各有关部门大力支持配合。本次改革试点虽然由国土资源部负责指导和推动，但大量的政策衔接工作离不开各相关兄弟部门的支持和配合，希望各有关部门结合自身职责，多提建议，多出主意，共同推进改革各项工作。

三是希望有关企业要抓住政策机遇。本次改革试点干货足，红利大，机不可失，时不再来。对有实际政策诉求的企业，一定要抓住当前极其有利的窗口期和政策机遇，尽快联系沟通属地国土房管部门办理相关业务。