东府办〔2007〕116号

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

经市人民政府同意，现将市经贸局《近年来我市工业生产趋缓的原因分析及对策建议》（东经贸〔2007〕275号）转发给你们，请认真贯彻执行。

             东莞市人民政府办公室

                                                二○○七年十一月九日

近年来我市工业生产趋缓的原因分析及对策建议

近年来，随着国际分工的纵深化发展和区域经济竞争的加剧，我市的“双优势”效应逐渐弱化，“双边缘”困境逐渐显现，特别是2003年以来，土地、劳工、电力等生产要素的供需矛盾日益突出，工业原材料价格不断上涨，我市工业发展开始面临高成本的压力，加上国家加工贸易政策的调整，导致我市以外向型为主的工业经济增长步伐逐渐放缓，占全省比重也有所降低（见表一）。

表一  近年来我市工业增长与全省工业增长对比

今年上半年，全市规模以上工业增加值增长15.1%，比全省平均水平低3.3个百分点，在珠三角四个工业大市（广州、深圳、佛山、东莞）中，我市增速回落幅度最大，达4.2个百分点（见表二）。八大支柱产业工业增加值增长14.1%，首次出现低于全市规模以上工业增速的情况。

表二  2007年上半年我省四个工业大市工业增速

注：我省对比各市工业增长均采用规模以上工业增加值这一指标。

经过20多年的粗放型增长，目前我市已进入经济社会转型期，工业增速放缓有其合理的因素。但就我市的产业结构而言，工业增加值占GDP的比重超过50%，工业增长对全市经济增长的贡献率保持在50%左右（见表三）。因此，在今后很长一段时间内工业增长仍将是拉动我市经济增长的主要动力，工业增速持续放缓，有必要引起关注。

表三  我市工业增速及对GDP增长的贡献

最近，我们专门就这一现象到各镇街开展了调研，并与统计局、外经贸局、发改局等部门进行了座谈，现将有关情况分析如下。

一、工业增速持续放缓的原因分析

造成我市工业增长放缓既有长期因素，也有短期因素；既受外部政策环境变化的影响，也受我市自身产业结构不尽合理的影响。根据调研情况分析，主要存在以下几个方面的原因：

（一）支撑工业增长的投入不足

1. 工业增量放缓

从工业投入看，近两年我市的工业投资和工业更新改造投资增幅明显回落。今年上半年，全市工业投资仅增长0.7%，工业更新改造投资更下降9%，增速分别比全省慢12.6和21.1个百分点（见表四）。与周边城市相比，我市的工业投资规模与广州、深圳、佛山基本相当，说明我市仍保持较大的工业总量，但工业更新改造投资只是深圳、佛山的32.06%和35.11%；近年来，我市积极推动技术进步，工业更新改造投资总体上看有一定增长，但力度依然相对较小，占工业投资的比重偏低，仅为14%—17%，而深圳、佛山则高达35%—45%，珠海、中山、江门的比重也高于我市（见表五）。可见，我市的工业增长方式依然比较粗放，技术改造创新的力度还有待加强，产业结构仍亟待优化。

表四   我市工业投资及工业更新改造投资与全省对比

   表五    近年来我市工业投资与周边城市对比        单位：亿元

从招商引资看，一是引资宗数逐年减少，而合同外资和实际利用外资虽然保持了一定增长，但增长幅度呈现减缓的趋势；二是大项目不多，尽管近年来新增项目的平均规模有所扩大，但投资超1000万美元的项目仍然偏少，项目宗数一直维持在30宗左右，投资额也没有实现较大的突破，投资超1000万美元的项目合同外资占全部工业合同外资的比例仍然不高，特别是2005、2006年的比例分别仅为5.4%和7.4%（见表六）。

表六   近年我市引进外资工业情况

2. 工业存量减少

近年来，随着我市劳动成本的逐渐上升，招工逐渐困难，加上国际贸易摩擦、人民币升值、出口退税和加工贸易政策的调整等因素，中小企业逐渐面临压力，部分竞争力较弱的已外迁其他成本更低廉的地方投资。而土地资源缺乏和电力供应偏紧也影响了一些大中型企业的增资扩产，一些项目被迫转移到其他地区。近年来，外资企业的终止数量呈逐年增加之势（见表七）。

表七  近年来终止企业数量

（二）生产要素供需矛盾突出

1. 土地资源稀缺

改革开放20多年，我市主要依靠外延扩张的粗放型发展模式，过快地消耗了可用的土地资源，一些镇街的用地已接近饱和，而国家宏观调控政策中加强土地资源的管理，使我市本已紧缺的用地形势更加严峻。有的已签订投资协议的项目因用地得不到落实而撤走，有的洽谈项目因土地无法满足其规模所需而转向其他地方投资，有些有投资意向的投资商也因土地的制约而暂缓签订投资协议。用地指标的严重不足，除了使一些新项目不能落户外，也制约了一些有实力、发展好的企业增资扩产计划的实施。仅从2006年上半年数据看，全市已有24宗首期投资超500万美元的项目因用地规划、用地指标等问题不能及时解决而被迫搁置，涉及投资总额11.68亿美元。

2. 电力供应偏紧

伴随着经济的快速增长，我市的电力消费量持续上升，近年来工业用电一直居于全省第一位，用电负荷不断刷新。虽然投放了大量资金加大电网建设与改造力度，电网供应能力有了显著提高，但我市主要依赖省网供电，地方电厂仅占供电的20%左右，加上燃料价格持续上涨，电厂发电不足，根本无法满足庞大的电力需求。由于生产能力不能充分利用，企业接单越来越谨慎，从而影响了生产的增长。据专家测算，在我国，工业用电量增加1%，工业增加值可增加1.57%，假设这一测算适用于我市，2007年1—6月，企业由于自觉错峰而少用电量40760万千瓦时，如果电力供应充足，则工业增加值增速可提高3.5个百分点（见表八）。

表八   错峰用电对工业增长的影响

3. 招工困难

我市产业以劳动密集型为主，对普通工人的需求量巨大。从2003年下半年开始，招工难现象出现，目前众多中小企业都存在招工困难的问题。工人尤其是熟练工人的流失，对企业的生产造成了较大的影响。

（三）经济发展模式的影响

我市工业基础薄弱，在改革开放中凭借地缘、人缘优势“先行一步”，在香港的辐射下，通过引进外资、发展加工贸易的途径参与国际分工，纳入世界经济体系。上世纪80年代至90年代初期，进入我市的主要是港资企业，投资领域主要集中在劳动密集型的轻工消费品产业，绝大多数属于中小企业；90年代中期以后，大批中小台湾电脑厂商选择在我市落脚，形成一波电子信息产业转移潮，使我市成为国内最早最大的台商集聚地。港台资的大量进驻，快速推动了我市的工业化和城市化，但同时也使我市基本上被“固化”在低成本的OEM（原件制造）之上，在国有和集体企业比重很低，民营企业没有充分成长起来的情况下，产业升级十分困难。2000年前后，随着“苏南模式”的转型成功，苏州成为外商的新宠，而此时进入我国的多是大型跨国公司，包括大型台资电子信息制造企业，我市松山湖起点虽然很高，自然环境和硬件建设较之苏州工业园有过之而无不及，但由于起步较晚，错过了发展先机。而当我们意识到适度重型化的重要性时，汽车、钢铁、石化等大项目早已布局周边城市，虎门港的开发则一直受到各种因素制约，建设进度远远落后于珠三角周边各大港口。目前而言，大园区、大企业、大港口对我市工业经济的支撑和拉动作用还没有得到充分发挥，使我市的工业增长面临一定的困难。

（四）缺乏大项目带动

我市的工业企业绝大部分属于中小企业，规模偏小，2006年最大的制造业企业营业收入也仅为73.73亿元。在省经贸委和省统计局联合公布的广东最大50家工业企业（按营业收入排名，2006年入围门槛最低为89.35亿元）中，我市已连续两年没有企业上榜，而广州则连续两年保持有16家，深圳2005年有20家、2006年有18家，佛山、惠州也有4、5家入围（见表九）。缺乏一批“航母型”企业，使我市的工业经济欠缺龙头带动，抗风险能力也受到影响，造成工业化纵深发展缺乏强有力的支撑。

   表九   2005、2006年广东最大50家工业企业地区分布       单位：家

二、保持工业平稳较快增长的有利条件和不利因素

随着综合营商成本的上升以及区域竞争的加剧，我市的工业经济遭遇前所未有的困难，需引起我们关注和重视，但也不必过分担忧，更不应妄自菲薄。经过20多年的发展，我市已经在加工制造这一环节上建立起强大的竞争优势，即使面临要素成本上升等外部因素的挑战，但是强大的产业配套能力，优越的地理条件，乃至国际厂商对东莞加工企业的心理认同和路径依赖仍然不是短期内可以动摇的，可以说原来的竞争优势仍然明显而且弥足珍贵。

（一）有利条件

1.产业集聚有特色，产业配套能力强

我市制造业的主要特色在于国际市场、本地配套，尤以电脑资讯产业为甚。由于市场、设备、技术、研发的国际化，产业的整体水平因而也不断向国际化靠拢，在加工制造这一环节上建立起强大的竞争优势。在外向型经济的带动下，我市民营经济得到较快发展，逐步形成了一批具有产业集群特征的专业镇，如虎门服装、大朗毛织、长安五金模具、厚街和大岭山家具以及清溪、石碣、石龙、长安、寮步、黄江电子信息等一批特色产业，在全国乃至全球市场的知名度较高。

在产业配套能力方面，我市现有30多个行业、6万多种产品、2万多家企业，已形成具有较强相互配套能力的产业体系。

由于产业区域分布相对集中，区域集聚效应明显，企业可以统筹原料采购、配件采购、生产和销售等各个环节，从而节约生产成本，这种优势短期内是别的城市无法取代的。

2. 工业增长质量逐渐改善

近年来，政府大力推动经济增长方式的转变，业界也越来越意识到其重要性，产业技术创新的本地力量正在形成，工业增长的质量逐渐改善，主要表现在劳动生产率、工业增加值率稳步提升，单位工业产值电耗不断下降等方面。这表明我市的工业正逐步从外延扩张走向内涵增长，有利于持续发展。

3. 民营经济发展加快，民营企业家逐渐成长

我市民营经济起步较晚，但近几年来总量快速扩张，民营工业产值占全市工业产值的比重已近17%，而且增长势头良好，增速一直稳居各种经济类型之首。民营企业实力的不断增强，正逐步改变东莞以外源经济为主的格局，朝着内外源并重的方向发展。与此同时，在与外商的合作与竞争中，我市的民营企业家逐渐崛起，队伍日益壮大，这无疑是我市工业发展的持续动力之一。

4. 投资硬环境越来越完善

近几年，我市不断加强基础设施建设，交通网络、城市功能、口岸环境越来越完善，投资硬环境越来越好，而松山湖、虎门港、东部工业园、东莞生态园则为新兴产业的聚集发展提供了充足空间。

5. 政府行政效能较高

我市是改革开放的先行区之一，政府对市场的干预较少，市场经济环境较为完善。加之多年积极参与国际化分工，政府管理经济的方式与国际惯例接轨较早、较好，政府行政效能较高。

6. 品牌意识逐渐提高

随着区域竞争的日益激烈以及我市综合营商成本的上升，企业家的思想观念逐渐发生转变，品牌意识开始在业界潜移默化，被越来越多的厂商转化为营商策略，付诸实践。截至2007年9月，全市共有名牌名标353个，其中中国驰名商标6个，中国名牌产品18个，国家免检产品64个，商务部出口名牌1个，广东省驰名商标99个，广东省名牌产品128个。企业家观念的转变有利于我市工业的持续发展和竞争力的提升。

7. 客户资源更加丰富

我市外资企业众多，每天在我市居住或逗留的境外人士就有二三十万人次，我们掌握的客户资源比国内任何一个地级市都丰富，这对我市以商引商是十分有利的因素。

（二）不利因素

除了难以在短期内解决的土地和电力紧缺等不利因素外，制约东莞工业发展的深层次原因主要包括以下几个方面。

1. 粗放型发展模式的路径依赖

改革开放以来，东莞凭借地缘、人缘优势，承接了香港制造业的转移，开创了村村户户办中小型工厂、村村镇镇办工业园区的劳动密集型、土地消耗型的工业化道路，台商的加盟加速了这特殊工业化的进程，原料在外、技术在外、管理在外、产品在外，本地人一般不参与生产经营过程，置于生产和经营管理之外，村镇集体经济和当地老百姓逐渐形成了对厂房租金、物业租金以及卖地款等所谓实际利益的惯性依赖。

这种一直沿用的粗放型发展模式使我市的科技创新形成了惰性，主要表现在：劳动密集型产业对技术要求不高，技术创新缺乏动力；依赖廉价劳动力的中小企业技术创新意识和能力不强；村村镇镇办细小分散的工业区，客观上阻碍了大企业、大项目的进入。

2. 没有形成植根于本地的产业结构和技术结构

东莞的外资企业在一个较短的时间内集聚，缺乏产业根植性，与当地的关联度低，具有明显的“飞地”特征。植根于本地的产业结构和技术结构尚未形成，产业发展对外部市场过度依赖，在本质上是一种“订单经济”，而非“制造商经济”，即本地制造商在国际外包业务承揽过程中缺少话语权。并且，东莞的制造业多数是加工贸易、贴牌生产、组装制造，产业附加值较低。

3. 加工贸易政策调整、人民币升值的影响

外向型工业是我市经济的命根子。去年以来，国家陆续出台调整加工贸易的政策，对我市的加工贸易企业造成了较大的负面影响，甚至使企业无所适从，动摇了外商的投资信心。如果国家进一步加大政策调整的力度，那么我市外向型经济的发展将遭受严重的冲击。与此同时，人民币的升值，导致外币的购买力下降，这在客观上增加了外资企业的投资成本，对我市吸引和利用外商直接投资产生一定的抑制作用，如果人民币持续升值，不排除一些外商会转移到越南等成本更加低廉的东南亚国家投资。

三、未来展望

东莞依靠外向发展、出口拉动和外资导入的模式，仅用了20多年的时间完成了西方发达国家需要相当长时期才完成的任务：从农业社会走向工业社会和工业化的发展，量的增长与扩张的速度令人瞩目。工业是东莞立市的根基，对东莞国民经济起着主导的作用，过去是这样，未来相当长一段时间内仍是这样，其重要性不言而喻。随着综合营商成本的上升以及区域竞争的加剧，未来我市的工业经济还会保持平稳较快的增长吗？通过对有利条件和不利因素的分析，我们相信只要能够正视和重视存在的劣势和不足，有针对性地扬长避短，继续改善投资、生活环境，优化政府服务，通过结构调整腾出发展空间，东莞仍将是国际加工制造业转移的重要指向地之一，虽然近年来普遍的观点认为外资尤其是台资加快了向长三角的投资，比如苏州、昆山也成为台资电子信息产业的另一集聚地，但东莞的外商投资也一直呈现跟进的趋势，可见推动我市工业增长的主要动力依然比较充足。与此同时，政府和业界对技术进步越来越重视，民营工业发展步伐加快等等，都成为工业增长的动力源泉。

四、几点建议

目前我市正处于一个经济发展的关键时点上。过去20多年对我市经济成长发生重要影响的因素已经改变，尤其是决定经济增长方式的那些重大变量。要继续保持平稳较快增长，关键在于转变经济增长方式，即从外延性、粗放式、依赖资源和生产能量扩张的增长转变为内涵性、集约式、依赖人力资本、科技创新和生产率提升的增长。

（一）将技术进步放在突出位置，注重传统产业技术升级

在生产要素和资源紧缺的情况下，外延扩张的发展模式基本上走到了尽头，推动现有存量的技术进步显得越来越重要，尤其是传统产业升级。可以预见，未来10—20年，中国经济发展还会继续两大转移，一是各种产业从全球向中国转移，一是中国农村劳动力向城市转移。这两种转移既带来传统产业的发展空间，也形成新的消费群体，创造新的消费市场。因此，东莞在发展高新技术产业的同时，必须更加注重传统产业的技术升级。纺织服装、家具、玩具、造纸、食品饮料是东莞经过20多年逐渐发展起来的竞争力较强的优势产业，目前这些产业已面临综合营商成本增加的压力，我们应该创造条件，改善环境，优化服务，引导企业（无论是民营抑或外资）促进经济增长方式的转变，提升科技含量和附加值。

（二）加强莞港合作，推动东莞企业的技术进步

自从香港的制造业整体转移珠三角以后，香港的大学十分重视围绕珠三角的港商制造业展开技术研究。2004年香港特别行政区政府针对工业北移的现实，与广东省人民政府共同组建粤港科技合作资助计划。2005年又订立了五年创新科技发展蓝图，包括设立5个研发中心作为发展重点。这5个研发中心的分布如下：纺织及成衣研发中心（香港理工大学负责）、纳米科技研发中心（香港科技大学负责）、汽车零部件研发中心（香港生产力促进局负责）、物流及供应链管理应用技术研发中心（香港大学、中文大学、科技大学负责）、资讯及通讯科技研发中心（应用科技研究院负责）。上述重点研发范畴与我市产业的技术创新需求具有高度的重合性，而且我市的企业又是以港资为主的，为此，建议以松山湖为主要载体，圈定香港的大学研究中心作为技术引进的重点，主动与它们建立互动联系，在园区内建立这些大学的华南研究中心或实验室，突破我市科技实力和资源稀缺的瓶颈，提高我市的技术储备，推动产业（尤其是民营和港资企业）技术进步，这对企业提升在我市的经营层次，扎根东莞是极有帮助的。

（三）加快产业组织方式创新，培育扩大产业集群优势

目前，尽管东莞已形成了一批专业镇和产业集聚区，但基本上还处在集聚发展阶段，区域内的上下游企业、大中小企业、主导企业和配套企业之间的协同效应还未充分发挥出来。与浙江义乌、温州和我省佛山、潮州等先进地区比较，东莞产业集群发展水平的最大差距一是自主创新能力差，自有品牌、自主核心技术少，二是行业技术服务平台建设滞后，两者均是造成特色产业大而不强的主要制约因素。东莞下来要提高区域竞争力，必须要继续扩大产业集群优势，通过加快培育发达的产业集群，形成完整的产业链条，进一步强化承接国际产业链整体转移的竞争能力。

（四）加大力度，培育本土的龙头企业

企业永远是市场经济的主体，我市必须拥有一批自己的龙头企业，才能在竞争中居于不败之地。市政府应该尽快建立重点企业培育服务制度，把重点企业联系制度上升到全市层面，加大扶持力度，培育发展本土大型龙头企业，形成东莞工业经济的“主力阵容”。

（五）着重引进国内外的大企业、大项目

强调本土龙头企业的重要性，并不是主张排斥国内的大型企业和国外的跨国公司，招商引资依然是我市的重中之重。招商引资既要放眼全球，又要关注国内，突出大项目带动和产业链招商，除了瞄准欧美、日韩、港台等国家和地区的先进制造业外，要大力引进国内156家大型企业集团到我市落户，改变东莞工业大而不强，多而不优的局面。同时，要加快在工作机构、工作机制、招商手段等方面的创新，更好地推动招商引资工作。

（六）加快打造园区平台，构筑产业升级载体

对市一级来说，重点抓好松山湖、虎门港、东莞生态园。这三大园区要将产业发展规划放在突出的位置，与国际上制造业的发展、转移趋势相吻合，培育形成东莞工业的强势产业和龙头企业。对镇（街）和村一级来说，紧迫的工作是要整合原有厂区。由于历史的局限性，我们在发展中形成了居住区与厂区混杂在一起的格局，出现了大量的村中厂和厂中村，这种状况必须逐步进行改造，从而优化我市的工业布局。

（七）大力推进出口加工区和保税物流区的建设

随着经济全球化进程的加快，土地、劳动力等要素已不再是外商关注的主要方面，他们更为关注的是物流成本和产业配套环境。因此，我们要留住和吸引外资，就必须努力构建方便、快捷、高效的服务平台，主要是推进出口加工区、保税物流区的建设，切实可行地缩短企业加工贸易业务流转周期，降低企业运营成本。

（八）引导港资企业开拓国内市场

港资企业是我市工业的主体之一。总体上说，港资企业是以加工贸易为主，依赖订单按照OEM（原件制造）或ODM（原创设计制造）的方式，替欧美品牌加工生产。港商借助东莞低成本的劳动力、土地和生产原料，有效地控制成本，保持了在国际市场上的价格竞争力，在较长的一段时间内维持了丰厚的利润。但是随着东莞土地资源的逐渐稀缺，劳动成本的逐渐上升，加上国际贸易摩擦、人民币升值等因素，港资企业逐渐面临压力。创立品牌，开拓国内市场不失为应对综合营商成本上升的策略。事实上，经过多年的积累，港资企业已有足够的实力（包括技术、生产、管理等基础条件）朝这个方向转型调整，随着CEPA的实施，这将是港资企业一次难得的机遇。

（九）着力发展生产性服务业，延长制造业的利润链

从全球经济的角度看，东莞经济的发展充分利用了劳动力低廉的优势，以劳动密集型产品的生产为主，逐步成为世界制造业基地之一；而世界发达国家和地区充分利用其创新优势、市场经济的体制优势和人才优势，以资本输出、知识产权输出、管理输出和品牌输出为主，逐步成为现代服务业中心。这种产业分工格局是由各国或地区产业发展阶段不同、生产要素禀赋差异以及全球化进程决定的，体现了全球生产要素优化配置的要求。但这样的格局对东莞经济的长期增长不利，生产的利润大部分都被发达国家和地区占有。因此，东莞要利用已经建立的经济基础，努力打破这种分工格局，积极发展现代服务业，特别是生产性服务业，提高利润分成比例。从近年来世界经济发展的情况和全球化过程中的全球产业分布情况看，现代服务业的增长，是以生产性服务业的增长为主要表征的。生产性服务业在产前、产中、产后为生产服务，如产品的研究开发、金融和保险、产品的广告推广等，它日益成为工业增长必要的中间投入，其投入的数量、质量和方式，越来越代表着工业增长的现代化程度。生产性服务业得到发展，则制造业的利润链得到延长，就意味着我们从产品附加值“微笑曲线”的低端向高端迈进。

（十）合理利用各种资源，构建节约型社会

一是大力发展循环经济。按照统筹规划、突出重点、示范推广、分步实施的原则，积极推进企业、园区、城市三个层面的循环经济试点，着力构建循环型的产业发展模式、城市建设模式、社会消费模式，切实抓好清洁生产、节能降耗、废弃物分类回收与资源综合利用等工作。二是提高资源集约利用水平。积极完善节约型社会建设的政策支持体系、技术创新体系以及有效的激励和约束机制，大力推进节能、节水、节地、节材等工作，形成低投入、低消耗、低排放、高效益的节约型增长方式。